Ελεγκτική Υπηρεσία: Σοβαρές καθυστερήσεις από τις Αρχές στα χρονοδιαγράμματα προσφορών

Σοβαρή καθυστέρηση από τις Αναθέτουσες Αρχές/Αναθέτοντες Φορείς (ΑΑ), που διαχειρίζονται δημόσιο χρήμα/ πόρους, εντοπίζει η Ελεγκτική Υπηρεσία (ΕΥ), από έλεγχο που διενήργησε στα χρονοδιαγράμματα μεταξύ της ημερομηνίας προκήρυξης των διαγωνισμών και της ημερομηνίας υπογραφής των συμβάσεων.

Η καθυστέρηση, σύμφωνα με την ΕΥ, εντοπίζεται «ιδιαίτερα κατά τη χρονική περίοδο μεταξύ της υποβολής των προσφορών και της υπογραφής των συμβάσεων, ανεξαρτήτως του γεγονότος εάν είχε υποβληθεί ή όχι προσφυγή στην Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών (ΑΑΠ), ενώ σημειώνει πως «σε αρκετές περιπτώσεις το ποσό ανάθεσης των συμβάσεων είχε υπερβεί την εκτιμώμενη αξία των διαγωνισμών, κάτι που καταδεικνύει ότι η εκτίμηση δαπάνης στην οποία είχαν προβεί οι ΑΑ δεν ανταποκρινόταν στα πραγματικά δεδομένα της αγοράς τη συγκεκριμένη χρονική περίοδο της προκήρυξης των διαγωνισμών».

Ταυτόχρονα, η ΕΥ εντοπίζει ότι «σε ένα πολύ σημαντικό αριθμό συμβάσεων (81% του δείγματος) υπήρξαν πολλές εργασίες με προβλήματα ποιότητας» και ότι μία στις τρεις συμβάσεις «προέκυψαν διαφορές μεταξύ ΑΑ και Αναδόχων», ότι «συντονιστές χωρίς εμπειρία στη διαχείριση συμβάσεων, κλήθηκαν να διαχειριστούν ταυτόχρονα και άλλες συμβάσεις, την ίδια στιγμή που συντονιστές με εκτεταμένη εμπειρία πέραν των 35 ετών, είχαν υπό τη διαχείρισή τους μία μόνο σύμβαση».

Σύμφωνα με Ειδική Έκθεση της ΕΥ με θέμα «Διαχειριστικός Έλεγχος Δημοσίων Συμβάσεων - Καθυστερήσεις, Παρατάσεις, Υπερβάσεις Κόστους», το αντικείμενο του ελέγχου αφορούσε στη διερεύνηση της διαδικασίας που ακολουθείται από Υπουργεία/Τμήματα/Υπηρεσίες της Κεντρικής Κυβέρνησης καθώς και Οργανισμούς του Ευρύτερου Δημόσιου Τομέα (Ημικρατικοί Οργανισμοί, Ανεξάρτητες Αρχές, Αρχές Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Πανεπιστήμια, κ.ά.) αναφορικά με τη διενέργεια δημόσιων διαγωνισμών (προκήρυξη/ανάθεση) και τη διαχείριση της εκτέλεσης δημόσιων συμβάσεων έργων και υπηρεσιών Πολιτικής Μηχανικής, Ηλεκτρομηχανολογίας και Πληροφοριακών Συστημάτων, στη βάση των διεθνών προτύπων ISSAI 300 και ISSAI 3000.

Στόχος του ελέγχου, όπως σημειώνει, «ήταν ο εντοπισμός, η ανάλυση και η καταγραφή των προβλημάτων που προέκυψαν κατά την διενέργεια των δημόσιων διαγωνισμών και την εκτέλεση των δημοσίων συμβάσεων, καθώς επίσης η εξαγωγή συμπερασμάτων για τη νομιμότητα των διαδικασιών που ακολουθήθηκαν και τις αποκλίσεις από τις αρχές της οικονομικότητας, αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας που πρέπει να τηρούνται από τις Αναθέτουσες Αρχές/Αναθέτοντες Φορείς (ΑΑ) που διαχειρίζονται δημόσιο χρήμα/ πόρους».

Ειδικότερα, στην έκθεση της η ΕΥ αναφέρει ότι «έχει διαπιστωθεί ότι είχε προκύψει καθυστέρηση στην έναρξη υλοποίησης των συμβάσεων, με το μεγαλύτερο πρόβλημα ωστόσο να εντοπίζεται στο γεγονός ότι στη συντριπτική πλειονότητα των συμβάσεων που ελέγξαμε, αυτές είχαν συμπληρωθεί πολύ αργότερα από τον συμβατικό χρόνο ολοκλήρωσής τους».

Περαιτέρω, αναφέρει ότι στις περιπτώσεις όπου παραχωρήθηκε δικαιολογημένη παράταση χρόνου από τα αρμόδια όργανα δηλαδή από την Τμηματική Επιτροπή Αλλαγών και Απαιτήσεων/Κεντρική Επιτροπή Αλλαγών και Απαιτήσεων (ΤΕΑΑ/ΚΕΑΑ), αυτή επέκτεινε σημαντικά τον συμβατικό χρόνο εκτέλεσης των συμβάσεων.

«Ακόμη και σε κάποιες από τις περιπτώσεις όπου είχε εγκριθεί αναθεωρημένη ημερομηνία ολοκλήρωσης των συμβάσεων, η παραλαβή δεν έγινε εντός των αναθεωρημένων χρονοδιαγραμμάτων, επεκτείνοντας ακόμα περισσότερο και αδικαιολόγητα τον χρόνο ολοκλήρωσής τους. Πιο κάτω παρατίθενται ενδεικτικά διαγράμματα με τα σχετικά ευρήματα του ελέγχου», προσθέτει.

Αναφέρει επίσης ότι το «το τελικό κόστος μεγάλου αριθμού συμβάσεων είχε ξεπεράσει σημαντικά την αξία τους. Το κόστος αυξήθηκε κυρίως λόγω αλλαγών των οποίων οι ΑΑ επέφεραν στις συμβάσεις και οι οποίες σχετίζονταν με επιπρόσθετες εργασίες/παραδοτέα και χρονικές επεκτάσεις με καταβολή ανάλογων αποζημιώσεων στους Αναδόχους».

Σε κάποιες περιπτώσεις, σύμφωνα με την ΕΥ, «παρόλο που το τελικό κόστος ήταν μικρότερο από την αξία των συμβάσεων, λόγω του ότι αφαιρέθηκαν ποσά που δεν είχαν χρησιμοποιηθεί όπως ποσά προνοίας και ποσά απροβλέπτων, αυτό ήταν ουσιαστικά μεγαλύτερο από αυτό που θα έπρεπε να είναι, λόγω αλλαγών/απαιτήσεων».

Αναφέρει επίσης ότι «έχει εγκριθεί ένας υπερβολικός αριθμός αλλαγών κατά την εκτέλεση των συμβάσεων, ο οποίος οφείλεται κυρίως στις επιπρόσθετες εργασίες/παραδοτέα που ζήτησαν οι ΑΑ από τους Αναδόχους, σε αλλαγές στα σχέδια ή/και στις τεχνικές προδιαγραφές ή/και στα δελτία ποσοτήτων, σε ασάφειες και ελλείψεις που παρουσίαζαν οι μελέτες των κατασκευαστικών έργων, καθώς επίσης και σε μεταγενέστερες αλλαγές στο νομοθετικό πλαίσιο».

Επίσης, συνεχίζει, έχει εγκριθεί ένας μεγάλος αριθμός χρονικών απαιτήσεων ο οποίος αύξησε σε σημαντικό βαθμό τη χρονική διάρκεια των συμβάσεων, καθώς και ένας υπερβολικά μεγάλος αριθμός οικονομικών απαιτήσεων, ο οποίος επιβάρυνε σημαντικά τον προϋπολογισμό των συμβάσεων.

Σύμφωνα με την έκθεση της ΕΥ, «σε ένα πολύ σημαντικό αριθμό συμβάσεων (81% του δείγματος) υπήρξαν πολλές εργασίες με προβλήματα ποιότητας (ελαττωματικές εργασίες), οι οποίες αντιστοιχούσαν σε ποσοστό 2,5% επί της αξίας των συμβάσεων, το οποίο δημιουργεί εύλογο προβληματισμό καθότι συνεπάγεται αυξημένα κόστη συντήρησης/επιδιόρθωσης στο στάδιο λειτουργίας, μετά την παραλαβή του αντικειμένου των συμβάσεων», ενώ περίπου σε ποσοστό 30% του δείγματος των 145 συμβάσεων (μία στις τρεις συμβάσεις), όπως σημειώνει, «προέκυψαν διαφορές μεταξύ ΑΑ και Αναδόχων , οι οποίες κατέληξαν είτε σε προσφυγή σε διαιτησία ή δικαστήριο, είτε επιλύθηκαν με φιλικό/εξώδικο διακανονισμό».

Επιπλέον, η ΕΥ αναφέρει ότι «συντονιστές χωρίς εμπειρία στη διαχείριση συμβάσεων, κλήθηκαν να διαχειριστούν ταυτόχρονα και άλλες συμβάσεις, την ίδια στιγμή που συντονιστές με εκτεταμένη εμπειρία πέραν των 35 ετών, είχαν υπό τη διαχείρισή τους μία μόνο σύμβαση».

«Μάλιστα το γεγονός ότι οι χωρίς εμπειρία συντονιστές δεν είχαν τύχει σχετικής εκπαίδευσης στη διαχείριση συμβάσεων, αποδεδειγμένα έχει καταστήσει δυσχερή και μη αποτελεσματική τη διαχείρισή τους», αναφέρει και προσθέτει ότι «σε πολλές περιπτώσεις ο διορισμός των συντονιστών είχε γίνει μετά την παρέλευση μεγάλου χρονικού διαστήματος από την υπογραφή των συμβάσεων, γεγονός το οποίο, εκτός του ότι συνιστά παράβαση του σχετικού Κανονισμού, είχε ως αποτέλεσμα πολλές συμβάσεις να παραμείνουν χωρίς παρακολούθηση και διαχείριση για πολλούς μήνες, πρακτική που δεν διασφάλισε το δημόσιο συμφέρον».

Επιπρόσθετα, η ΕΥ αναφέρει πως «παρατηρήθηκε ότι συντονιστές με προηγούμενη εμπειρία πέραν των 35 ετών διαχειρίστηκαν συμβάσεις μικρότερης αξίας (€0εκ.- €10εκ.), ενώ συντονιστές με εμπειρία μέχρι 15 χρόνια είχαν υπό τη διαχείρισή τους συμβάσεις μεγαλύτερης αξίας (€20εκ. - €70εκ.)».

Τέλος, η ΕΥ αναφέρει πως έχει παρατηρηθεί ότι δεν υπάρχουν εύκολα διαθέσιμα τα βασικά στοιχεία των συμβάσεων, ούτε σε επίπεδο συντονιστή, αλλά ούτε και σε επίπεδο ΑΑ, δυσχεραίνοντας έτσι την όλη παρακολούθηση και διαχείρισή τους και προσθέτει ότι «το εύρημα αυτό είναι ιδιαίτερα ανησυχητικό αφού στο δείγμα περιλήφθηκαν συμβάσεις αξίας από €2εκ. έως €60εκ.».

Κυριότερες συστάσεις

Στις συστάσεις της η ΕΥ μεταξύ άλλων καλεί τις ΑΑ «να καταβάλλουν κάθε δυνατή προσπάθεια, ως η υποχρέωσή τους, ώστε να ενεργούν πάντοτε σε συμμόρφωση με το νομικό πλαίσιο και τις ορθές πρακτικές και διαδικασίες για χρηστή χρηματοοικονομική διαχείριση και διασφάλιση των συμφερόντων του Κράτους» και «να εφαρμόζουν αυστηρά τις πρόνοιες της σχετικής νομοθεσίας δημοσίων συμβάσεων, καθώς και τις πρόνοιες των όρων των σχετικών συμβάσεων, παράλληλα με την εφαρμογή βέλτιστων πρακτικών και μέτρων».

«Αυτά θα οδηγήσουν σε μείωση των καθυστερήσεων τόσο στην διαδικασία ανάθεσης, όσο και στην εκτέλεση των συμβάσεων, στη μείωση των οικονομικών επιπτώσεων από αλλαγές και απαιτήσεις, καθώς και στην καλύτερη διαχείριση/συντονισμό των συμβάσεων από τις Ομάδες Έργων/Συντονιστές», υπογραμμίζει.

Επίσης, η ΕΥ καλεί τις ΑΑ να δίνουν ιδιαίτερη σημασία στο στάδιο ετοιμασίας των εγγράφων των διαγωνισμών, έτσι ώστε αυτά να είναι πλήρη και χωρίς ασάφειες, ενώ απαραίτητη κρίνεται η διενέργεια ελέγχων ποιότητας στα έγγραφα αυτά, από Ομάδα η οποία θα διορίζεται από τη Διεύθυνση κάθε ΑΑ με κατάλληλα καταρτισμένους και έμπειρους λειτουργούς.

Αναφέρει επίσης ότι οι ΑΑ θα πρέπει να προχωρούν σε ορθή εκτίμηση των απαιτήσεων του αντικειμένου κάθε σύμβασης, και να προβαίνουν σε εκτιμήσεις δαπανών οι οποίες θα ανταποκρίνονται στα πραγματικά δεδομένα της αγοράς τη συγκεκριμένη χρονική περίοδο της προκήρυξης των διαγωνισμών και «να διαθέτουν τους καταλληλότερους πόρους για τη σύσταση αποτελεσματικών Επιτροπών Αξιολόγησης, οι οποίες θα ετοιμάζουν εμπεριστατωμένες και πλήρως τεκμηριωμένες Εκθέσεις Αξιολόγησης εντός των καθορισμένων χρονοδιαγραμμάτων».

Επιπλέον, η ΕΥ αναφέρει πως οι ΑΑ θα πρέπει να προχωρούν σε κατάλληλο/έγκαιρο προγραμματισμό για αποφυγή βεβιασμένων και πολλές φορές λανθασμένων ενεργειών ή παραλείψεων εκ μέρους τους, οι οποίες οδηγούν σε καθυστερήσεις στην έναρξη της εκτέλεσης των συμβάσεων και στην υποβολή χρονικών και οικονομικών απαιτήσεων από τους Αναδόχους στο στάδιο εκτέλεσης των έργων και να καθορίζουν ρεαλιστικές/εφικτές χρονικές διάρκειες των συμβάσεων, αναλόγως της αξίας και πολυπλοκότητας των συμβάσεων και της κατηγορίας/τάξης των έργων.

Αναφέρει επίσης ότι θα πρέπει να διορίζονται ως συντονιστές συμβάσεων, λειτουργοί με εμπειρία τουλάχιστον πέντε ετών ενεργούς συμμετοχής στη διαχείριση συμβάσεων, και να διαθέτουν την απαιτούμενη κατάρτιση για το θέμα.

Επίσης, αναφέρει πως θα πρέπει «να αποφεύγεται ο διορισμός του ίδιου συντονιστή σε συμβάσεις πέραν ενός εύλογου αριθμού (αναλόγως αξίας, πολυπλοκότητας και χρονικής διάρκειας), προκειμένου να καθίσταται αποτελεσματική η διαχείρισή τους» και προσθέτει πως «οι συντονιστές των συμβάσεων να διορίζονται έγκαιρα, πριν την υπογραφή των συμβάσεων, ώστε να μελετούν διεξοδικά τους όρους της σύμβασης και να τυγχάνουν διαρκούς και συστηματικής εκπαίδευσης στη διαχείριση συμβάσεων».

Αναφέρει επίσης ότι οι συντονιστές των συμβάσεων να προχωρούν έγκαιρα σε ανάλυση κινδύνων, να εξετάζουν έγκαιρα τα αιτήματα των Αναδόχων για αλλαγές και απαιτήσεις, και να τα παραπέμπουν στα αρμόδια όργανα (ΤΕΑΑ/ΚΕΑΑ) για έγκριση, χωρίς καθυστέρηση.

Σε σχέση με συμβάσεις με αξία μεγαλύτερη των €2εκ., η ΕΥ ζητεί «να συστήνεται από τη Διεύθυνση κάθε ΑΑ, κατάλληλος μηχανισμός παρακολούθησης και ελέγχου των ενεργειών/αποφάσεων των συντονιστών, π.χ. ανά εξάμηνο».

«Οι συντονιστές των συμβάσεων να τηρούν Φάκελο Ταυτότητας Σύμβασης με καταγεγραμμένα όλα τα απαραίτητα στοιχεία μιας σύμβασης για σκοπούς ελέγχου και υπεράσπισης της θέσης του Κράτους σε περίπτωση που προκύψουν διαφορές με τον Ανάδοχο, για τις οποίες θα γίνει προσπάθεια επίλυσής τους μέσω της διαδικασίας φιλικού διακανονισμού ή/και διαιτησίας», προσθέτει.

Επιπλέον, στην έκθεση της η ΕΥ αναφέρει ότι είναι αναγκαία η συνεχής παρακολούθηση της απόδοσης των Αναδόχων από τους Συντονιστές των συμβάσεων και προσθέτει πως οι ΑΑ θα πρέπει να προχωρούν στην ετοιμασία και ενδιάμεσης έκθεσης αξιολόγησης απόδοσης των Αναδόχων.

Επίσης, η ΕΥ ζητεί από τις ΑΑ αναλυτικό εγχειρίδιο με τις επιμέρους διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου/θεώρησης, για όλα τα στάδια των δημοσίων συμβάσεων, κεντρικό μητρώο συμβάσεων στο οποίο θα περιλαμβάνονται όλες οι συμβάσεις που χειρίζεται η κάθε ΑΑ με όλα τα βασικά στοιχεία της κάθε σύμβασης και εισηγείται να δημιουργηθούν ομάδες από λειτουργούς κατάλληλα έμπειρους και γνώστες της σχετικής νομοθεσίας δημοσίων συμβάσεων, ενώ καλεί τις ΑΑ σε συνεργασία με την ΑΑΔΣ να υιοθετήσει και να καταγράψει πλάνο εκπαίδευσης, ελέγχου και αξιολόγησης των συντονιστών των συμβάσεων και να καθορισθούν δείκτες απόδοσης.