Οι μηχανισμοί ελέγχου φαινομένων παρανομίας και διαφθοράς σε δημόσιους διαγωνισμούς

 Της Αγγέλας Χαραλάμπους*, Senior Associate και της Κλεονίκης Σαββίδου**, Associate της Harris Kyriakides
 
Οι δημόσιες συμβάσεις συνιστούν ένα από τους πλέον σημαντικούς πυλώνες της οικονομίας σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση και σήμερα υπολογίζεται ότι ανέρχονται περίπου στο 16% του συνολικού ευρωπαϊκού ακαθάριστου προϊόντος. Το αντίστοιχο ποσό στην Κυπριακή Δημοκρατία ξεπερνά τα €500 εκατομμύρια ετησίως. Λόγω ακριβώς των μεγάλων κονδυλίων που περιλαμβάνει ο τομέας αυτός, ελλοχεύει ο κίνδυνος περιστατικών διαφθοράς από επιχειρήσεις οι οποίες έχουν τη δυνατότητα να επηρεάσουν τα όργανα κατακύρωσης προσφορών κατά τρόπο ώστε να τύχουν ευνοϊκής μεταχείρισης. Φαινόμενα διαφθοράς μπορούν να πάρουν πολλές μορφές, όπως π.χ. χρηματισμός λειτουργών, υποσχέσεις προς προαγωγή τους μέσω πολιτικού επηρεασμού κ.α.  Προς εξάλειψη του φαινομένου αυτού, οι ανεξάρτητες εθνικές αρχές δημοσίων συμβάσεων επωμίζονται το βάρος της εξέτασης, λήψης αναγκαίων μέτρων και έκδοσης αποφάσεων που να στοχεύουν στην εφαρμογή της νομοθεσίας, την προστασία του κράτους αλλά και τη δίκαιη μεταχείριση των οικονομικών φορέων που συμμετέχουν σε διαγωνισμούς για ανάθεση δημοσίων συμβάσεων.
 
Οι ανεξάρτητες εθνικές αρχές που είναι επιφορτισμένες με την ευθύνη ελέγχου και καθοδήγησης του πλαισίου των δημοσίων συμβάσεων στη Κύπρο είναι το Γενικό Λογιστήριο, η Ελεγκτική Υπηρεσία, η Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών και εν τέλει τα Δικαστήρια (Διοικητικά Δικαστήρια σε πρώτο βαθμό και το Ανώτατο Δικαστήριο σε περίπτωση έφεσης). 
 
Γενικό Λογιστήριο
Το Γενικό Λογιστήριο ορίζεται από την νομοθεσία ως η αρμόδια αρχή δημοσίων συμβάσεων και έχει ως κύρια ευθύνη και υποχρέωση τη διασφάλιση και εφαρμογή ενός υγιούς συστήματος δημοσίων συμβάσεων στη Δημοκρατία, βασισμένο στις αρχές της διαφάνειας, της ίσης μεταχείρισης και μη διάκρισης των οικονομικών φορέων, της αναλογικότητας και της προστασίας του ανταγωνισμού. Για εκπλήρωση των αρμοδιοτήτων και εξουσιών της ως αρμόδια αρχή δημοσίων συμβάσεων, το Γενικό Λογιστήριο παρακολουθεί την εφαρμογή των κοινοτικών οδηγιών και της κυπριακής νομοθεσίας, ελέγχει την συμμόρφωση από τις αναθέτουσες αρχές, εκδίδει καθοδηγητικές εγκυκλίους και προβαίνει σε συστάσεις ή υποδείξεις προς τις αναθέτουσες αρχές όπου εντοπίζει οποιεσδήποτε παραβιάσεις της νομοθεσίας ή συστημικά προβλήματα. Περαιτέρω, δύναται σε περίπτωση μη συμμόρφωσης των αναθετουσών αρχών να παραπέμψει διάφορα ζητήματα στην Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών ή στην Νομική Υπηρεσία της Δημοκρατίας ή στο Υπουργικό Συμβούλιο μέσω υποβολής εισηγητικής πρότασης από τον Υπουργό Οικονομικών. Επίσης, το Γενικό Λογιστήριο, όπως επίσης και ο Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας και ο Γενικός Ελεγκτής της Δημοκρατίας έχουν δικαίωμα (το οποίο συνήθως ασκούν μέσω εκπροσώπων) να παρακάθονται στις συνεδρίες των Συμβουλίων Προσφορών, των Επιτροπών Αξιολόγησης και των Διαχειριστικών Επιτροπών ως παρατηρητές, να εκφράζουν τις απόψεις τους και να ζητούν όπως αυτές καταγράφονται, ανάλογα με την περίπτωση, στα τηρούμενα πρακτικά ή στην έκθεση αξιολόγησης.
 
Η Ελεγκτική Υπηρεσία
Το σύνταγμα και η νομοθεσία που διέπει τη λειτουργία της Ελεγκτικής Υπηρεσίας εναποθέτουν σε αυτή την ευθύνη ελέγχου κάθε δαπάνης της Δημοκρατίας και κάθε είσπραξης που προκύπτει από δημόσιες συμβάσεις, οι οποίες αποτελούν δαπάνες της δημοκρατίας, πληρωμές, αγορά προμηθειών, κατασκευή έργων και αγορά υπηρεσιών. Μεταξύ άλλων, ο σκοπός της Ελεγκτικής Υπηρεσίας είναι η εξασφάλιση της ορθότητας και της αποτελεσματικότητας της διαδικασίας που εφαρμόζεται για την ανάθεση μιας δημόσιας σύμβασης καθώς και ο έλεγχος στη  διαχείριση μιας σύμβασης που έχει υπογραφεί και περιλαμβάνει τις πιθανές απαιτήσεις που υποβάλλουν οι ανάδοχοι κατά την εκτέλεση ενός έργου. Σε αυτό το σημείο του ελέγχου, η βαρύτητα των δημοσίων συμβάσεων για την Ελεγκτική Υπηρεσία είναι μεγάλη ενόψει του ότι αποτελεί ζήτημα υψηλού κινδύνου για θέματα διαφθοράς και δίδεται μεγάλο περιθώριο ευελιξίας στην Ελεγκτική Υπηρεσία ως προς την διεκπεραίωση διαχειριστικού ελέγχου και αυτεπάγγελτων καταγγελιών.  Παράλληλα, η Ελεγκτική Υπηρεσία (όπως και το Γενικό Λογιστήριο) συμμετέχει με το καθεστώς παρατηρητή στις συνεδρίες των Συμβουλίων Προσφορών, των Επιτροπών Αξιολόγησης και των Διαχειριστικών Επιτροπών και έχει δικαίωμα να εκφράζει τις απόψεις της και να ζητεί όπως αυτές καταγράφονται, ανάλογα με την περίπτωση, στα τηρούμενα πρακτικά ή στην έκθεση αξιολόγησης.
 
Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών
Η Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών (η ΑΑΠ) ιδρύθηκε κατά την εναρμόνιση της εθνικής νομοθεσίας με το κοινοτικό νομοθετικό πλαίσιο και έχει ως στόχο τον έλεγχο των δημοσίων συμβάσεων που συνάπτονται είτε μεταξύ του κράτους και οικονομικών φορέων είτε μεταξύ των δημόσιων οργανισμών είτε ενώσεων που δημιουργούνται από δημόσιους οργανισμούς με δημοτικές αρχές και αποβλέπει ουσιαστικά στο να γίνονται όλες οι δημόσιες συμβάσεις με σωστή διαχείριση του δημοσίου χρήματος και με νόμιμες διαδικασίες.  Παρά το γεγονός ότι ενίοτε εκφράζονται ανησυχίες για καθυστερήσεις που δημιουργεί η παραπομπή υποθέσεων ενώπιον της ΑΑΠ, εντούτοις στην πραγματικότητα οι διαδικασίες ενώπιον της ΑΑΠ είναι εξαιρετικά σύντομες και τα χρονικά περιθώρια έκδοσης απόφασης είναι πολύ σύντομα, ιδιαίτερα αν αυτά συγκριθούν με την έκδοση δικαστηριακών αποφάσεων.  Η διαδικασία ενώπιον της ΑΑΠ ξεκινά με την καταχώριση προσφυγής εντός 15 ημερολογιακών ημερών από την επόμενη ημέρα της ημερομηνίας κατά την οποία απεστάλη η απόφαση της Αναθέτουσας Αρχής στον οικονομικό φορέα για μη κατακύρωση της προσφοράς του.  Η ΑΑΠ δεν ελέγχει όλες τις δημόσιες συμβάσεις αλλά υπάρχουν τα κατώτατα όρια στην βάση της οικείας νομοθεσίας, τα οποία εκφεύγουν από τον έλεγχο της και για δημόσιες συμβάσεις εντός αυτών των ορίων ο διοικούμενος οικονομικός φορέας μπορεί να προσφύγει απευθείας στο Διοικητικό Δικαστήριο.
 
Η ΑΑΠ εξετάζει και αποφασίζει κατόπιν καταχώρησης προσφυγής επί πράξεων ή αποφάσεων των Αναθετουσών Αρχών ή των φορέων που προηγούνται της σύναψης της σύμβασης. Περαιτέρω, ως προκύπτει από την οικεία νομοθεσία, η ΑΑΠ έχει την διακριτική ευχέρεια να αποφασίσει τη λήψη προσωρινών μέτρων για να επανορθωθεί η εικαζόμενη παράβαση του ισχύοντος δικαίου ή να αποτραπεί η περαιτέρω ζημία των θιγομένων συμφερόντων, συμπεριλαμβανομένων μέτρων που αναστέλλουν τη διαδικασία ανάθεσης ή την υπογραφή της σύμβασης ή την εκτέλεση οποιασδήποτε απόφασης της αναθέτουσας αρχής ή του αναθέτοντος φορέα, ανάλογα με την περίπτωση. Έχει ακόμα την εξουσία να κηρύσσει ανενεργές τις παράνομα συναφθείσες συμβάσεις, ενώ στον εκτελεστικό της βραχίονα διαθέτει την δυνατότητα κυρώσεων.
 
Η δυνατότητα χορήγησης προσωρινών μέτρων αποτελεί μια εξαιρετικά σημαντική εξουσία της ΑΑΠ, η οποία χρησιμοποιείται στις κατάλληλες περιπτώσεις ως μέτρο προστασίας του διοικούμενου, ώστε να ανακοπεί η υπογραφή της Σύμβασης μεταξύ του επιτυχόντα προσφοροδότη και της Αναθέτουσας Αρχής μέχρι την εξέταση της προσφυγής του αποτυχόντα προσφοροδότη ενώπιον της  ΑΑΠ.  Συχνά, οι Αναθέτουσες Αρχές επικαλούνται λόγους που άπτονται της σημαντικότητας του έργου ή της κατεπείγουσας φύση του αντικειμένου της δημόσιας σύμβασης, για να μην δοθούν προσωρινά μέτρα, πλην όμως η ΑΑΠ εξετάζει με προσοχή τους σχετικούς ισχυρισμούς και δε διστάζει να εκδώσει τα προσωρινά μέτρα όπου κρίνει ότι η Αναθέτουσες Αρχές δεν στοιχειοθετούν τέτοιους λόγους.  Δυστυχώς, η ΑΑΠ δεν μπορεί να ασκήσει έλεγχο ουσίας και να υποκαταστήσει την κρίση της αναθέτουσας αρχής ιδιαίτερα επί τεχνικών ζητημάτων ή επί εξειδικευμένων γνώσεων που μόνον κάποιος τεχνοκράτης ή κάποιος ειδικός θα μπορούσε να το κρίνει, με αποτέλεσμα πολλές φορές η κρίση των τεχνοκρατών των διάφορων υπουργείων να παραμένει ανέλεγκτη.
  
Το Διοικητικό Δικαστήριο
Το Διοικητικό Δικαστήριο είναι εκ του νόμου αρμόδιο να επιλαμβάνεται προσφυγών που υποβάλλονται από τους ενδιαφερόμενους οικονομικούς φορείς σε σχέση με αποφάσεις δημόσιων αρχών που αφορούν κατακύρωση ενός δημόσιου διαγωνισμού. Οι προθεσμίες καταχώρησης προσφυγής στο Διοικητικό Δικαστήριο είναι χρονικά μεγαλύτερες και η προσφυγή δύναται να καταχωριστεί εντός 75 ημερών από την ημέρα της γνωστοποίησης της απόφασης της ΑΑΠ ή της Αναθέτουσας Αρχής στον οικονομικό φορέα (στην περίπτωση που για παράδειγμα έχουμε να κάνουμε με τα κατώτατα όρια που δεν εμπίπτουν στον έλεγχο της ΑΑΠ και ο διοικούμενος μπορείς να προσφύγει απευθείας στο Διοικητικό Δικαστήριο).  Σε αρκετές περιπτώσεις το Διοικητικό Δικαστήριο έχει παρέμβει σε διαδικασία δημόσιων διαγωνισμών, είτε με έκδοση προσωρινών μέτρων είτε με ακυρωτική απόφαση, διαπιστώνοντας ότι η Αναθέτουσα Αρχή παρέβη τη νομοθεσία ή έλαβε αναιτιολόγητη απόφαση ή πλανήθηκε αναφορικά με τη νομοθεσία ή τα πραγματικά γεγονότα ή παρέλειψε να προβεί σε δέουσα έρευνα.  Η σύσταση των Διοικητικών Δικαστηρίων αποτέλεσε ένα εξαιρετικά πετυχημένο θεσμό, καθ’ ότι αποφόρτισε το Ανώτατο Δικαστήριο και εναπόθεσε την κρίση των σχετικών υποθέσεων σε δικαστές που έχουν την απαιτούμενη πείρα και εμπειρογνωμοσύνη να δικάζουν τέτοιες υποθέσεις. Το Διοικητικό Δικαστήριο αποτέλεσε σε πολλές περιπτώσεις τροχοπέδη στη σύναψη δημοσίων συμβάσεων, οι οποίες ενείχαν ελλείψεις, παρατυπίες ή παρανομίες κατά το στάδιο της διαγωνιστικής διαδικασίας.
 
Καταληκτικά, η κυπριακή έννομη τάξη δεν στερείται μέσων και μηχανισμών αποτροπής περιστατικών παρανομίας και διαφθοράς όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις. Εντούτοις, το θεσμικό πλαίσιο θα μπορούσε να βελτιωθεί με την ενίσχυση των αρμοδιοτήτων και του ελέγχου από μέρους των ανεξάρτητων εθνικών αρχών και ιδιαίτερα της ΑΑΠ και του Διοικητικού Δικαστηρίου, ώστε οι διαδικασίες ακόμα πιο σύντομες, αποδοτικές και προσβάσιμες. Αναμφίβολα, η διατήρηση και ιδανικά η ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου δημοσίων συμβάσεων θα συνδράμει στην οικονομική ανάπτυξη της Δημοκρατίας και θα ενισχύσει την εμπιστοσύνη διεθνών  επενδυτών για συμμετοχή σε μεγάλα δημόσια αναπτυξιακά έργα στην Κύπρο. 

   
* Η Αγγέλα Χαραλάμπους είναι Senior Associate των τμημάτων Administrative & Public Law και Private Client (Trusts/Funds, Estate, Matrimonial) της Harris Kyriakides. Η Αγγέλα ασχολείται κυρίως με το διοικητικό δίκαιο και την εξέταση υποθέσεων ενώπιον Διοικητικού Δικαστηρίου σχετικά με διαφορές που προκύπτουν από δημόσιο ή/και διοικητικό δίκαιο, συμπεριλαμβανομένων διαφορών φορολογίας και την παροχή γνωμοδοτήσεων σε σχέση με θέματα δημοσίου δικαίου σε δημόσιους φορείς.
 
   
** Η Κλεονίκη Σαββίδου είναι Associate των τμημάτων Administrative & Public Law και Private Client (Trusts/Funds, Estate, Matrimonial) της Harris Kyriakides. Πριν ενταχθεί στην εταιρεία, ήταν ασκούμενη δικηγόρος στο γραφείο του Γενικού Εισαγγελέα, ασκώντας διοικητικό δίκαιο. Μετά την εκπαίδευσή της, ασκήθηκε στον ιδιωτικό τομέα όπου απέκτησε εμπειρία στο εταιρικό δίκαιο. Η πρόσφατη δουλειά της περιλαμβάνει Διοικητικό και Δημόσιο Δίκαιο, συμπεριλαμβανομένης της παροχής γνωμοδοτήσεων σε σχέση με θέματα δημοσίου δικαίου.