Η σημασία του διαρθρωτικού υπολοίπου

Συχνά  ακούγαμε πολιτικούς, οικονομολόγους και άλλους να ασκούν κριτική κατά των «πολιτικών της ΕΕ». Μια συγκεκριμένη κριτική είχε βάση. Το γεγονός ότι το δημοσιονομικό θεσμικό πλαίσιο της ΕΕ δεν έδινε την απαραίτητη βαρύτητα στην κυκλικότητά μιας οικονομίας. Ανεξάρτητα αν μια οικονομία βρισκόταν σε ύφεση ή σε υπερθέρμανση , λίγο πολύ, όλες είχαν να τηρήσουν τους ίδιους αριθμητικούς δείκτες.  Να έχουν δημοσιονομικό υπόλοιπο κάτω του 3% του ΑΕΠ και χρέος κάτω του 60% του ΑΕΠ. Παλαιότερα, οικονομίες που βρέθηκαν στον πάτο του οικονομικού κύκλου καλούνταν να λάβουν μέτρα μείωσης του ελλείμματος,  τα οποία σε κάποιο βαθμό πίεζαν αχρείαστα την οικονομική ανάπτυξη, ενώ οικονομίες που βρίσκονταν σε υπερθέρμανση, αφήνονταν ελεύθερες να λαμβάνουν χαλαρωτικά μέτρα μόνιμου χαρακτήρα που αργότερα προκαλούσαν υπερβολικά ελλείμματα.

Μια από τις πιο πρόσφατες μεταρρυθμίσεις,  έθεσε ως στόχο την αντιμετώπιση αυτής της αδυναμίας με την εισαγωγή της έννοιας του διαρθρωτικού υπολοίπου. Όπως τίθεται πλέον,  κάθε κράτος μέλος καλείται να έχει δημοσιονομικό στόχο σε μεσοπρόθεσμο ορίζοντα ένα διαρθρωτικό υπόλοιπο προϋπολογισμού το οποίο βασίζεται στη δυνητική παραγωγή του συνόλου της οικονομίας (Μεσοπρόθεσμος Δημοσιονομικός Στόχος). Το υπόλοιπο αυτό προκύπτει από την προσαρμογή του «παραδοσιακού» υπολοίπου από τις επιπτώσεις του κύκλου της οικονομίας και των μη μονίμων μέτρων. 

Μια οικονομία θεωρείται ότι βρίσκεται στο δυνητικό ΑΕΠ της όταν δεν επιταχύνεται ή επιβραδύνεται ο πληθωρισμός με ένα ορισμένο φυσικό ποσοστό ανεργίας. Στη συνέχεια ανάλογα με τις επενδύσεις, την παραγωγικότητα και το εργατικό δυναμικό υπολογίζεται το δυνητικό ΑΕΠ και η πορεία του. Αν μια οικονομία υπερθερμανθεί, λόγω γεγονότων που φέρνουν προσωρινά αυξημένη ζήτηση τότε μειώνεται η ανεργία και επιταχύνεται ο πληθωρισμός. Η μεταβολή αυτή θεωρείται προσωρινή και ότι αργά ή γρήγορα θα διορθωθεί.  

Η υπερθέρμανση της οικονομίας έχει ανάλογη θετική επίπτωση και στα δημόσια οικονομικά. Αυξάνει τα έσοδα και μειώνει τις δαπάνες (π.χ. μέσω της αυξημένης κατανάλωσης αυξάνονται οι εισπράξεις ΦΠΑ, ενώ καταβάλλονται χαμηλότερα επιδόματα). Όπως και στην περίπτωση του ΑΕΠ έτσι και στα δημόσια οικονομικά η επίπτωση είναι προσωρινή. Αν λοιπόν μια κυβέρνηση θεωρήσει αυτή τη βελτίωση μόνιμη και λάβει μέτρα χαλάρωσης μόνιμου χαρακτήρα (προσλήψεις, αυξήσεις μισθών και επιδομάτων ή κατάργηση φόρων), τότε με την επιστροφή στο δυνητικό ΑΕΠ αναπόφευκτα θα δημιουργηθούν ελλείμματα. Όπως αναφέρθηκε προηγουμένως, ισχύει και το αντίστροφο. Γι’ αυτό το νέο ευρωπαϊκό πλαίσιο ζητά από τα κράτη μέλη της ΕΕ μεγαλύτερη δημοσιονομική προσπάθεια όταν η οικονομία τους βρίσκεται σε υπερθέρμανση (πάνω από το δυνητικό ΑΕΠ) και αντίστροφα.

Υπενθυμίζεται ότι κατά την προ κρίσης περίοδο στην Κύπρο, μη μόνιμα έσοδα που προέρχονταν κυρίως από την προσωρινή υπερθέρμανση του κατασκευαστικού τομέα όπως και την αυξημένη κατανάλωση, οδήγησαν στην υιοθέτηση μέτρων που δημιούργησαν μόνιμες δαπάνες επιδεινώνοντας σημαντικά το διαθρωτικό υπόλοιπο του κρατικού προϋπολογισμού. Η συγκεκριμένη πολιτική αποτέλεσε έναν από τους κύριους παράγοντες που έφεραν τα δημόσια οικονομικά σε μη βιώσιμη πορεία, εφόσον, όπως φάνηκε στην πράξη είναι πολύ δύσκολο για μια κυβέρνηση να αντιστρέψει μέτρα δημοσιονομικής χαλάρωσης. Εάν την τότε περίοδο υπήρχε και εφαρμοζόταν ανάλογος κανονισμός που θα περιόριζε τον ρυθμό μεταβολής των κρατικών δαπανών και εσόδων βάσει του κυκλικά διορθωμένου διαρθρωτικού υπολοίπου, η ραγδαία επιδείνωση του δημοσιονομικού ισοζυγίου θα περιοριζόταν σε διαχειρίσιμα  επίπεδα και η Κύπρος θα βρισκόταν σε πολύ καλύτερη θέση για την αντιμετώπιση της κρίσης που ακολούθησε.

Δυστυχώς ο υπολογισμός του δυνητικού ΑΕΠ της κάθε χώρας δεν είναι εύκολο εγχείρημα. Υπάρχουν αστάθμητοι παράγοντες και μεταβλητές. Πολύ περισσότερο σε μια χώρα, όπως η Κύπρος που δέχθηκε ένα μεγάλο σοκ, κανένας δεν μπορεί να είναι απόλυτα σίγουρος πόση παραγωγή έχει χαθεί μόνιμα και αν και πιο μέρος της θα μπορέσει να αντικατασταθεί. Πριν την κρίση η Κύπρος είχε ποσοστά ανεργίας κάτω του 5%, φτάνοντας στο 16% και τους τελευταίους μήνες φαίνεται να υπάρχει μια σταθεροποίηση κοντά στο 12%. Εδώ φαίνεται να έγκειται η διαφωνία του Υπουργείου Οικονομικών με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, με την τελευταία να θεωρεί ότι η ανεργία της Κύπρου θα παραμείνει σε ψηλά επίπεδα και κατ΄ επέκταση το δυνητικό ΑΕΠ σε χαμηλότερα επίπεδα. Θεωρεί πως η Κύπρος βρίσκεται πάνω από το δυνητικό ΑΕΠ και άρα πρέπει να σχεδιάζει μια αυστηρότερη δημοσιονομική θέση. Ποιος υπολογισμός θα αποδειχθεί ορθός θα φανεί στο μέλλον. Λόγω όμως του πολύ ψηλού δημόσιου και ιδιωτικού χρέους αλλά και των κινδύνων που ελλοχεύουν λόγω του ψηλού βαθμού αβεβαιότητας που επικρατεί στο εξωτερικό περιβάλλον, είναι προτιμότερο να ακολουθείται μια πιο συντηρητική στάση. Η απώλεια οφελών από μια πιο συντηρητική δημοσιονομική πολιτική θα είναι πολύ μικρότερη από την ζημιά που θα προκληθεί από μια πιο χαλαρή δημοσιονομική πολιτική. 

Όπως προαναφέρθηκε το δυνητικό ΑΕΠ μιας χώρας βασίζεται στις επενδύσεις και στην παραγωγικότητα. Γι΄ αυτό θα ήταν προτιμότερο για όλους να δινόταν πολύ μεγαλύτερη έμφαση στο κεφάλαιο μεταρρυθμίσεις που στόχο έχει να προσελκύσει πραγματικές επενδύσεις και να βελτιώσει την παραγωγικότητα. Αυτό θα έφερνε αύξηση του δυνητικού ΑΕΠ, μείωση του επιπέδου ανεργίας και τη δυνατότητα εφαρμογής μιας πιο επεκτατικής δημοσιονομικής πολιτικής.  

Ανεξάρτητα από τα πιο πάνω, ως Δημοσιονομικό Συμβούλιο τονίσαμε ότι η πρόσφατη εμπειρία από την ευρωπαϊκή κρίση χρέους έχει καταδείξει πως τα διαρθρωτικά ελλείμματα είναι καλύτεροι δείκτες δυνητικών δημοσιονομικών προβλημάτων από απλά μέτρα ελλείμματος, εξ’ ου και η έμφαση που δίνεται πλέον σε αυτά από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και άλλους διεθνείς οργανισμούς όπως το Διεθνής Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ) και ο Οργανισμός για την Οικονομική Συνεργασία και Ανάπτυξη (ΟΟΣΑ). Το Συμβούλιο αναγνωρίζει το μεγάλο βαθμό αβεβαιότητας στον υπολογισμό του διαρθρωτικού υπολοίπου και του δυνητικού ΑΕΠ. Εντούτοις το τελευταίο αποτελεί μία καλή βάση για όσο το δυνατό πιο αποτελεσματικό σχεδιασμό που θα μειώνει στο μέγιστο τον κίνδυνο μελλοντικού εκτροχιασμού των δημόσιων οικονομικών.

* Πρόεδρος του Δημοσιονομικού Συμβουλίου